经济观察网记者 杜涛 2016年12月3日，在广东肇庆召开的2016中国环保上市公司峰会上，北京大学法学院教授邓峰接受了经济观察网的记者的专访，就现在PPP面临的一些问题提出了自己的见解。

立法问题

邓峰认为，2016年PPP非常重要话题就是两个部委之间的立法权之争，甚至总理也要出来协调，最终是由法制办决定牵头法律。法律的制定过程中，很显然仍然不可避免涉及到最终的实施由哪个部门作为核心部门。两个部委也出台了非常多规章，两个月两个部委的规章出台还出现打架的情况，未来应该怎么做？恐怕一些根本性问题还没有严肃对待。

立法者现在的认识觉得PPP的焦点问题主导权应该掌握在谁手里，司法者的角度是这是一个行政合同还是民事合同，中央政府的立场是考虑如何确保政府的信用能够得到提高，能够在履约过程恪守合同。作部门职能之间，两个部门不同的观点，侧重点不一样，实际上很多专家、企业家都参与各式各样的PPP活动、项目，但是实际上每个部门讲PPP的时候使用的概念不一样。

发改委的概念是强调以项目为中心，以特许经营的概念作为载体，同时发改委在这个问题的上创新，使用了对投资者的收益予以音型的保证，发改委一般的项目说，说投资回报率可以达到15%，相当高。这个回报通过什么实现？在持续收费的公共建设项目中，我可以担保你流量，这种实践实际上最早据我所知是2000年左右的由杭州市政府在杭州湾大桥建设过程中使用的概念，政府给你担保一个最低额，如果超过这个份额我们分成，低于这个份额就补充。右边是财政部花钱考虑，更强调公司合作，因为财政如何花钱、如何扩大公共沉淀的供给？提高公共产品的服务质量，所使用的方法是侧重财政控权，两个部门的视角都非常有价值，因此形成目前的格局。

如果按照财政部规定公共资金的使用方面，实际上有公司、政府出一部分钱，或者出钱，直接的公共服务提供方式也可能采用一种公共服务的购买方式，由第三方监督使用。财政部的这种方式是围绕钱的运转，因此在适用于公共服务可能会更加恰当一些，目前在学界财政部的概念更接近英国政府所使用的BFI的概念，发改委的概念可能更接近PPP的概念。尽管把立法权放到法制办，但是这两个部门的诉求都有各自的正当性。

未来收益如何测算

邓峰认为，现在的PPP片面的依赖于招投标，依赖于对未来流量的猜测，建一个项目的时候，未来有持续的用户付费，适合PPP的项目。最符合发改委的脑子里期望的PPP。

比如多少用户用这个服务？比如有多少个轮子在告诉公路上跑，都是猜测？所以最主要的价格都是在猜测的基础上建立的。猜低了，社会资本暴利，比如当年的广深高速公路。预测高了，投资方困扰，当年一条高速路，社会资本投资了6个亿，因为预测不到位，亏损，政府花了不到三个亿，买回去了。

实际情况下，比如高速路，十年前，平均全国成本一公里4000万--5000万，广深告诉一公里一个亿，这是在1997年.广珠高速 9000万一公里，深圳沿海大道 2个亿一公里，北京到张家口的告诉4个亿一公里。成本是巨大的，但是需要建设成本公开透明，有效监督问责能够控制。现在最大问题是预测失误，现在收益是揣摩和猜测出来的，比如很多高速没有多少车辆跑，所以收益是多少才是最重要的。

过去，如果社会资本是暴利，政府会想办法减下来，比如修第二条高速替换。要是收益不足，预测低了，投资方找政府进行展期。解决的问题的方法是换一种机制，比如最小竞现值拍卖法，按照收益和本核算，没有猜的指标。

 PPP的的地方政府信用问题如何看待？

邓峰认为，现在PPP面临的第一个问题，如何确保政府实现信用？中央在这个层面上也认识到这个问题，出题一系列密集文件，上个月前几天刚刚通过的完善产权制度，明确谈到PPP有关的政策，要求各级政府遵守合同，不得侵犯合同中的权益，不得毁约。

同时，配套的最高人民法院也颁布新规定，如果出现招商引资的规定，切实维护行政相对人的合法权益，这个表述非常有技巧，前半句说这是一份合同，后半句说这是一个行政合同，特别是行政领导更聘的原因，要维护行政相对行政人的权益。 如果没有支付费用或者没有提供补偿，应当按照合同依法办理，如果法院判决你败诉了，首先应该还钱。

这些都是目前中央政府层面的努力，是抓住了PPP里面的最核心问题，如何保证地方政府、各级政府能够切实地履约，我们把所有不同特性的东西包装到一个合同，而且能够执行，但是这个并不太乐观。

现在的问题包括：1.政府信用问题，现在通过中央一系列文件等等，是不是解决这个问题？2.有很多的真正适合PPP，未来持续有现金流、用户付费作为保证的项目，比如今天的环保项目，污水治理是比较适合PPP，发改委项目里面占很大一块。3.招标投标问题，现有的法律框架就是借助招标投标法，但是实际上招标投标有很多其他方面问题，会产生很多负面效果，并不是采用招标投标就能解决这个问题。4.大家都向把合同写得更完善，把“我”的利益明显体现出来。交通部的失败经验，从1984年就开放了市场，有相当多公路由私人建设，交通部通过收费扩大收入，当政府开始有钱的，这些项目就进入了国有企业，一直到2006年、2007年基本上没有一个私人进入高速公路项目，到前几年交通部也邀请非常多的交通领域企业家重新启动PPP，但是没有多少人响应。我们立法的时候要非常注意这问题，而且两个部委在这个问题上有非常大的分歧，比如财政部对资产回报有严格限制，而发改委则认为不存在融资问题，搞那么多严格的限制干什么？所以这两个部委之间有非常多的问题。现在连续看财政部文件，有摇摆的动态，有着矛盾的心态，地方债和给地方政府PPP松口子。

（来源：经济观察网）