据中国人民银行官网介绍，公开市场操作是多数发达国家央行吞吐基础货币、调节市场流动性的主要货币政策工具，通过央行与市场交易对手进行有价证券和外汇交易实现货币政策调控目标。人民银行公开市场业务债券交易主要包括回购交易、现券交易和发行中央银行票据（目前已停止在岸发行）。其中，回购交易分为正回购和逆回购。常见的逆回购为人民银行向一级交易商购买债券，并约定在未来特定日期将债券卖给一级交易商的交易行为，逆回购为央行向市场上投放流动性，到期则为央行从市场收回流动性；正回购则是反向操作。

中银证券全球首席经济学家管涛表示，国债一直是中国人民银行货币政策操作的重要工具，只是被当成抵押品没有并入央行资产负债表。这既有1994年汇率并轨改革以来到本世纪初外汇占款是央行基础货币投放主渠道的历史原因，也有新兴+转轨的经济特征导致央行对结构性货币政策工具的特殊偏好。在公开市场操作中，除现券交易外，市场都要向央行提供国债和央行认可的其他高信用等级债券作为抵押品，债券所有权不在央行与商业银行之间发生转移。在人民银行资产负债表中，这类交易在资产方记为“对其他存款性公司债权”，负债方记为“其他存款性公司存款”，国债作为抵押品不“入表”。

历史上，人民银行也有过“入表”的操作。2007年8月和12月份，财政部分两次向商业银行合计发行1.55万亿元特别国债，注资成立中投公司，其中1.35万亿元由人民银行从商业银行买入，导致其资产负债表中的“对中央政府债权”科目同期出现跳升。这意味着人民银行买断了这笔国债，但不是直接向财政部购买，规避了财政不得向央行透支的法律障碍，也属于非常规货币政策操作。不过，因财政部向人民银行购买中央汇金公司股权，2007年12月人民银行“其他资产”余额减少4881亿元，部分对冲了前述操作的扩张效应。

国信证券经济研究所所长助理王剑指出，从央行的角度出发，公开市场操作一直以来都因其便捷、灵活且可逆的特点，是包括我国在内的各大央行最为频繁使用的常规货币政策工具。由于我国《人民银行法》禁止央行申购财政部发行的债券（美国等国家也有类似规定），因此，央行买卖国债，一般是指央行在二级市场上买入或卖出国债。而国债二级市场的参与方以商业银行为主，因此，在大部分情况下，又特指央行和银行之间买卖国债。

早在1996年开始，央行与商业银行市场之间的国债交易就已经以立法形式获得了允许。1996年之前，我国由于货币市场尚未完善，没有形成在公开市场买卖国债的条件，公开市场操作也就无从实施。1996年，随着公开市场操作的条件日渐成熟，央行开始尝试逆回购操作，以解决季节性资金紧张的问题，随后2001年，我国央行正式推出了现券买入的操作，以向整个市场投放流动性。此后，公开市场操作作为调节市场流动性的工具，其使用日益频繁。事实上，关于在公开市场上国债买卖的操作，我国央行在2007年、2017年及2022年也都有过在二级市场通过现券交易买断式购入国债的经验。除此之外，近年来央行也有“间接购债”的操作，也就是央行通过逆回购和MLF等货币工具向市场投放资金，然后再由金融机构以资金购买国债，可以起到缓和发债时带来的资金面波动的作用。

量化宽松（Quantitative Easing，简称QE）是一种在传统货币政策工具受限时采用的非常规货币政策。美联储前任主席格林斯潘曾指出，在经济长期停滞的背景下，中央银行通过量化宽松政策扩大了其资产负债表，购买大量证券，从而将长期证券利率降至极低水平。央行货币政策委员会委员黄益平曾表示，量化宽松通常是指在短期政策利率降至零后，央行继续通过购买中长期资产（在极端情况下甚至包括风险资产）来增加流动性供给，压低中长期市场利率。此外，中国人民银行的货币政策司课题组也提到，在2008年国际金融危机爆发后，主要发达经济体的名义利率触及有效利率下限，价格型调控失效，货币政策由此转向数量型调控，并实施了量化宽松政策，向市场投放大量流动性。因此，量化宽松的核心在于：在传统货币政策工具无法发挥作用的情况下，通过购买中长期资产，甚至风险资产，来增加市场流动性和压低市场利率，改善市场风险偏好。

IMI副所长、中国人民大学长江经济带研究院院长涂永红表示，央行肩负着宏观经济管理的重任，需要运用多种货币政策工具，包括存款准备金、再贴现、再贷款、公开市场业务、结构性政策、窗口指导等等，调节流通中的货币数量，引导资金流向，确保货币供给与货币需求相适应，更好实现经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支基本均衡等货币政策目标。在当前国际经济复杂多变、我国经济结构转型升级、经济发展动能深刻转变的形势下，货币政策工具自然要根据经济发展的阶段性特征和货币供求的渠道变化，动态调整货币政策工具，更多使用公开市场业务，增加国债买卖，在增加或减少货币数量的同时，引导利率变化，从货币数量和价格两个渠道同时发力，着力提高货币政策工具的传导效率，发挥货币政策的积极作用。

使用国债来调节货币数量或利率存在缺陷。我国与美国等发达国家不同，没有将国债买卖作为调节货币供给的主要手段，原因在于在2008年金融危机之前，我国作为世界加工厂，每年有巨额贸易顺差，拥有世界最大规模的外汇储备，外汇买卖是央行货币投放的一个主要渠道，不必通过债券买卖来投放货币。此外，我国对财政赤字有严格的约束，赤字率长期低于3%，政府负债率控制在50%左右，国债规模不够大，加上国债期限结构偏短，不能像西方国家那样作为长期债券的定价基准。

当前，我国加速构建新发展格局，国际收支基本均衡，经常账户顺差占GDP的比重从2007年接近10%降至2023年的1.5%，彻底改变了货币发行过度依赖央行外汇占款的局面，使得央行有更大的余地和空间，根据经济发展需要选择最有效的货币政策工具，更加灵活地调节货币数量，形成合理的价格，满足经济发展对货币的需求。

中国人民大学财政金融学院教授戴稳胜指出，近期公开宣布央行未来会在二级市场买卖国债，其出发点实际有二：

一是，国内外形势均显示，经济发展未来可能会有大的动荡，央行提前公开政策选项，实际是为财政部门未来可能的大规模融资稳住经济，提前准备政策工具。这本身就是货币政策与财政政策协调配合的一个表现。

二是，近期金融市场利率、收益率数次出现倒挂，展现出市场对经济前景的悲观。同时观察自去年起至今美国数家银行倒闭的教训，基本都是短债长投导致。央行买卖国债的信息实际也是告诉市场，准备对长短期收益率进行干预，警示、防止金融机构不要搞短债长投以避免美国部分银行倒闭的悲剧。

西班牙对外银行亚洲首席经济学家夏乐认为，央行在二级市场上参与国债买卖的确使得QE操作成为可能，但是从目前的经济情况来看，似乎我们与真正实行QE仍有相当的距离。事实上，央行增长国债买卖拓展了货币政策的空间，增加了货币政策执行的灵活性，未来可以替代之前实行的定向货币政策工具。在过去相当长的一段时间里，定向货币政策工具的频繁使用成为我国货币政策操作的一个突出特点。使用这些定向货币政策工具主要是针对货币政策传导机制不畅的问题。但是定向货币政策工具的频繁使用也会出现负面影响，货币政策本质上是一个总量政策，过多使用政策工具会混淆市场预期，导致市场无法对政策变化进行正常反应，最后导致总量工具使用效果不佳。同时一些定向工具可能会通过市场套利行为影响到其他部门，真实政策效果大打折扣。当央行参与国债买卖成为可能后，央行可以总量工具（准备金、政策利率）调整为主导，同时通过公开市场操作塑造合意的收益率曲线形态，帮助市场尽快形成对政策的合理反应，畅通货币政策传导机制。可以预期，未来央行将会相应减少定向货币政策工具的使用，早日完成货币政策框架的优化。

华创证券首席宏观分析师张瑜指出，即便中国人民银行在年内参与二级市场购买国债，这并不等同于货币政策的转向量化宽松。首先，从背景来看，中国的传统货币政策工具还有较大的操作空间，使得提前实施量化宽松策略没有必要。中国人民银行副行长宣昌能在3月21日的国新办新闻发布会上指出，与国外主要央行在几乎零存款准备金率的情况下通过扩表和缩表来调节流动性不同，我国的存款准备金率平均水平仍然高达7%，这仍是一个重要的流动性投放手段。其次，从手段上看，再贷款是当前我国央行扩表的主要手段，即便是购买国债，也仅是辅助性的手段。例如在2023年，我国央行的整体扩表规模约为4万亿，其中再贷款提供的资金约为4.2万亿。相比之下，截至2024年3月，美联储的总资产中有93%是持有的证券，总额达到大约7万亿美元，这显示了美联储扩表主要通过购买中长期资产。这些对比显示，即使我国央行开始购买国债，其货币政策的本质和执行方式与量化宽松存在显著差异。

王剑认为，央行从银行手里买走国债，是一种投放货币量的方式，在未来可能是常规方式，可以认为是一种流动性管理方式和货币政策工具储备的启用。但是，是不是“放水”，则需要结合具体的投放量来分析。经济总量在增长，货币供应量合理匹配地增长，这个是不能算“放水”的。只有货币增量超过经济运行所需之上的额外部分，才能算是“放水”。如果这个额外部分非常之巨大，那么才可以说是“大放水”。事实上，正如前文所述，我国央行在公开市场上买卖国债也依然是延续了一贯以来的公开市场操作的做法，与媒体所言的“QE”的表述还是有所区别的。量化宽松是指一个国家央行在实行零利率后，常规货币政策已经用尽，为了刺激经济只能每个月印钞购入固定金额的国债（或其他资产），其关键点是“量化”，具有长期、定额、定量的特点。而短期、灵活、双向的“逐步增加国债买卖”与“量化宽松”相比，是常规的调控流动性操作与非常规的刺激经济举措的根本性区别，二者无法等同。

涂永红表示，央行未来更多买卖国债会产生如下积极影响：一是有利于增强货币政策和财政政策的协调配合，相向而行，形成政策合力，对宏观经济的调节更加有力。二是有利于提高中国国债的流动性，吸引更多境外投资者参与中国国债市场，提高中国国债的影响力，为推进人民币国际化奠定更加扎实的市场基础。三是有利于形成完整的利率曲线。国债是无风险债券，是资本市场定价的基础，央行参与买卖国债，可推动财政部推出更多中长期国债品种，形成期限结构完整的国债收益率曲线，为整个债券市场、衍生品市场提供定价基准。

戴稳胜认为，短期讲，央行购买国债相当于向市场注入流动性，有助于缓解短期资金压力，稳定市场情绪。同时可以降低国债收益率，降低借贷成本，有利于融资。卖国债作用正相反。因此买卖国债才能成为公开市场操作的手段。

长期看来，如果央行将购买国债作为常规货币政策工具，这可能标志着我国货币政策框架的转型，将来可能更多依赖公开市场操作来调节市场流动性。同时也会促进财政与货币政策的协调，这种协调可能有助于提升政策效果，促进经济稳定增长。当然如果央行长期大量购买国债可能会导致货币供给失控，引发通货膨胀。

当然，有很多人认为，央行二级市场购买国债，可能使中国基础货币投放方式发生转变，本人对此不以为然。信用货币的投放取决地央行自身对经济形势的判断，投放方式多样，从前不是债务投放，今后也不会。

首都经济贸易大学金融学院教授暨证券期货研究所所长李新认为，目前我国长期国债收益率呈下行趋势，这说明市场对未来经济基本面的谨慎预期尚未得到有效扭转。在这一背景下，中国人民银行宣布“重启购买国债”，具有深远意义。此举不仅能够在短期内有效管理市场流动性，确保市场的稳定运行，长远来看更为货币政策提供了坚实的支撑。值得一提的是，在二级市场买卖国债是央行公开市场操作工具箱中的一项重要工具。事实上，此类操作在全球主要经济体如美国、日本等早已成为常态，并发挥着重要作用。

当前，我国央行主要通过调整存款准备金率、中期借贷便利（MLF）等货币政策工具来释放中长期流动性。然而，随着存款准备金率的调整空间逐渐收窄，央行需要寻找新的流动性投放手段以满足实体经济对货币和信贷的需求，在二级市场上买卖国债无疑是一个有效的选择。央行通过买卖国债，不仅可以为市场注入流动性，也可以通过影响国债的供求关系来引导市场利率，有效推动利率市场化进程。在一定程度上也促进了财政政策和货币政策的协同配合，进一步提升了货币政策对实体经济的支持效率，有利于经济的稳健发展。

2024年第一季度货币政策执行报告将“如何看待当前长期国债收益率”列入专栏，指出长期国债收益率主要反映长期经济增长和通胀的预期，同时也受到安全资产缺乏等因素的扰动。我国长期国债收益率在反映市场预期和宏观经济方面总体是有效的。近年来货币政策逆周期调节力度较强，为债券市场平稳运行持续营造了良好的流动性环境；今年积极财政政策的力度比较大，计划发行的政府债券规模也不小，发行节奏还会加快。债券市场供求有望进一步趋于均衡，长期国债收益率与未来经济向好的态势将更加匹配。

张瑜认为，在2024年第一季度货币的货币政策委员会例会中，特别提到了在经济回升过程中需要关注长期收益率的变化，可以从两种角度进行解读。

首先，央行可能担心长端利率过度上调。尽管最新的PMI数据以及一二月份的经济数据显示出较强的经济表现，央行在展望中仍提到中国经济面临的有效需求不足和社会预期偏弱等挑战。在这样的背景下，政府通过加杠杆来维持经济平稳显得尤为重要。因此，央行强调关注长端收益率的变化，可能是为了防止长端利率的过高上涨加剧政府发债的压力，同时避免2022年四季度债券市场大幅调整的情况重演。

其次，央行也可能在提醒市场对单边做多债券的机构保持谨慎。截至2024年4月3日，十年期国债的收益率相较于2023年底已从2.56%下降至2.28%，这种走势在一定程度上显示了市场的过度乐观。央行通过提醒关注长端收益率的变化，或许是在暗示随着经济复苏，利率向上调整的可能性增大，从而提醒投资者做多债市可能存在风险。综合来看，考虑到央行在通篇表述中并未明确表明经济已明确回升，我们倾向于认为第一种解释的可能性更大。

方正证券研究所副所长、首席宏观经济学家芦哲表示，当市场融资利率继续处于下行趋势时，无风险利率上行的空间受制，长端利率的上行风险在当前阶段或总体可控。今年以来虽然无风险利率持续下行，但是政策利率体系却始终保持中性，除了2月份5年期以上LPR报价调降至3.95%之外，其他政策工具利率均保持不变，在市场利率已经系统性下移中枢的背景下，政策利率对市场利率体系的指引作用在下降，表现为MLF操作利率和同业存单利率、10年国债收益率偏离程度较多；PSL操作利率持续高于政策性金融债利率；存款利率和债券收益率联动关系减弱。

在一季度的货币政策执行报告中，人民银行从2个方面表述了“利率”方向：一方面“发挥中央银行政策利率引导作用”，政策利率体系和市场利率体系之间的关系亟待梳理；另一方面强调“防范高息揽储”，降低高存款产品利率、压降金融机构负债端成本或继续是接下来货币政策的重要侧重点。4月份中央政治局会议提出“要灵活运用利率和存款准备金率等政策工具，加大对实体经济支持力度，降低社会综合融资成本”，发挥政策利率的引导作用和降低金融机构负债端成本等措施，均是为推动社会综合融资成本稳中有降。综合来看，当前阶段市场融资利率的下行趋势以及政策利率的稳定性，共同作用于长端利率的表现，为经济提供了一个相对稳定的利率环境。央行将继续监控利率走向，并适时调整政策以维护市场稳定和经济增长。

国债兼具财政和金融功能，对财政货币政策协调配合意义重大。国债不仅代表中央政府的信用，而且其货币属性在高度发达的金融市场中超越了商业银行所创造的货币，成为基础流动性的重要来源。此外，国债收益率曲线作为金融市场的核心定价基准，已经成为宏观政策传导机制的核心组成部分。

2024年政府工作报告提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

财政部党组理论学习中心组4月23日在人民日报刊文指出，宏观取向上，当前积极的财政政策要与稳健的货币政策协调，打好逆周期和跨周期调节的“组合拳”，在扩投资、促消费、稳出口等方面形成合力。中观机制上，要加强财政与货币政策、金融改革的协调配合，完善基础货币投放和货币供应调控机制，支持在央行公开市场操作中逐步增加国债买卖，充实货币政策工具箱。

中国人民银行有关部门负责人接受《金融时报》记者采访时表示，央行在二级市场开展国债买卖，可以作为一种流动性管理方式和货币政策工具储备。中央金融工作会议提出，“要充实货币政策工具箱，在央行公开市场操作中逐步增加国债买卖”，我国国债市场规模已居全球第三，流动性明显提高，这为央行在二级市场开展国债现券买卖操作提供了可能。不少专家提出，央行公开市场操作可以配合财政进行赤字融资，但国债发行规模要相对足够大，同时发行节奏要相对稳定，才能有效实现政策传导，也能避免市场利率大幅波动；而且，未来央行开展国债操作也会是双向的。

中国人民大学财政金融学院张成思、刘瑶琚、王芳等在《国债流动性效应与财政货币政策配合机制》指出，不论是在基础货币发行还是财政货币政策协调配合的制度安排上，中国与其他国家还存在明显差异。在发达经济体中，国债市场不仅发挥着政府直接融资功能，还发挥着政策调控功能。买卖本国国债是常见且重要的基础货币调控方式。在这一“国债—货币”机制的运转过程中，国债在央行的公开市场操作中占有重要地位，当央行需要投放短期流动性时，购买短期国债即可投放基础货币，央行通过公开市场操作创造流动性，财政政策和货币政策通过国债市场实现有机协调。

但是，我国债券市场的功能定位以融资为主，财政和货币当局没有将自身政策的制定与债券市场发展相结合，国债市场在市场结构和制度规则等顶层设计方面还有改进空间。在中国的经济环境下，货币和国债这两类流动性资产之间似乎并不具有像发达经济体那样表征宏观政策的彼此联系。换言之，货币供应量更多反映的是货币政策调控的结果，而国债发行则更多是财政政策调控的反映，两类宏观政策的制定和执行更多是货币当局和财政部门独立决策的结果，整个过程中并没有明显的信息互动，因而货币与国债所反映的政策信息集也不存在明显重叠。

中国人民大学财政金融学院副院长、教授马光荣认为，此次拟发行的超长期特别国债既有利于当前提振内需、稳定宏观经济，又为高质量发展夯实基础，需要加强货币政策与财政政策的协调配合。在2024年特别国债的带动下，今年政府举债规模进一步扩大，需要央行创造良好的流动性环境，既要保障政府债券顺利发行，提供相对平稳的融资利率，又要缓冲政府债券发行对资金面的短期冲击，避免对银行体系稳健运行和民间投资产生“挤出效应”，确保实现国债发行对货币流动性的中性目标。

张瑜认为，央行购买国债或许只是货币政策与财政政策的协同。结合2023年三季度货币政策执行报告专栏三《积极主动加强货币政策与财政政策协同》，文章明确表述：“党的二十大报告强调，‘加强财政政策和货币政策协调配合’。财政政策与货币政策是宏观经济治理体系中的两大重要支柱，也是支持扩大内需、促进经济高质量发展的两大重要手段。”