平台和平台治理并不是一个全新话题，但数字时代互联网平台具有更加鲜明的垄断特性，网络拓扑结构、用户思维、资本意志和市场壁垒等因素是其垄断天性背后的深层次动因。在强调互联网平台带来一定积极作用的同时，还应该看到互联网平台将具有公共属性的数据和关系资源私有化与商业化危及社会运行基础、在资本的挟裹下进行舆论控制等危及国家安全和互联网主权等负面影响。中国人民大学新闻学院副院长李彪认为应通过征收数字服务税、完善相关反垄断立法、明晰平台数据的归属权和使用范围、促进数据有序流动和合理获益、从“党管媒体”到“党管数据”，以重构平台时代新闻舆论传播格局等手段来加强互联网平台治理。

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核心观点

互联网平台的公共治理路径与策略:

1、做好顶层制度设计，必要时考虑征收数字服务税，加强平台经济治理。

2、完善相关反垄断立法，明确垄断标准，设立专门机构，保障反平台垄断政策真正发挥作用。

3、明晰平台数据的归属权和使用范围，创立数据资产评估及定价标准，优化数据共享机制，确立个人数据的可携带权，促进数据有序流动与合理获益。

4、加强和完善国有资本参股机制，优化互联网平台股权结构，真正促进互联网平台健康有序发展。

5、从“党管媒体”到“党管数据”，重构平台时代新闻舆论传播格局，重建主流媒体信源和舆论“定盘星”的角色。

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更多精彩观点

平台表面上是一个时髦的新概念，但实际上平台是一个很古老的商业模式，最早的平台就是集市，买卖双方在有形的物理空间内完成交易，平台扮演着两个或更多群体之间的中介，只是当时买卖双方完成的是一种物品交易。随着数字技术的兴起，平台越来越普及，交易的内容也越来越多元，大家熟知的互联网公司从本质上都是平台——其本身不生产数据与信息。然而，随着互联网平台崛起，包括传统商品在内的一切物质、信息、知识、数据和关系在互联网平台上映射、再生和交易。数字社会本质上是一个平台社会，数字经济从本质上看是平台经济，整个社会在虚拟空间被平台化了，互联网平台一定程度上成为社会运行的虚拟操作系统和底层架构。因此，互联网平台发展及其治理是一个时代命题。

01 互联网平台垄断天性背后的深层次动因

第一，网络拓扑结构是互联网平台垄断的底层“硬件”。互联网本质上是一种网状拓扑结构，并且随着计算机网络的发展，人们发现计算机网络拓扑结构存在着节点度的幂律分布特点，即20%左右的网络节点掌握着80%以上的其他节点。节点度的幂律分布特点推动了网络拓扑模型的巨大转变，互联网平台基于这种优先连接和优先生长的规律不断地扩张发展，进而形成垄断，这就是拓扑结构的溢出效应。虽然互联网最早的设计理念是促进节点的信息共享和互通，但却造成了新的信息垄断节点和平台的出现。因此，除了传统的规模效应、强者愈强的马太效应之外，互联网平台企业由于其底层的技术架构，还具备了两个以往电力、电信等垄断企业不具备的能力：一是网络效应，二是数据智能。这两个能力也使得互联网平台相较传统行业平台更容易形成垄断，并且垄断特性更强。

第二，用户思维和数据思维是互联网平台垄断扩张的逻辑“软件”。互联网用户需求的满足程度与网络用户规模密切相关，只有用户数量不断增加，所有用户才可能从网络用户规模的扩大中获得更大的价值，即某种产品对一名用户的价值取决于使用该产品的其他用户的数量，在经济学中被称为网络外部性（Network Externality）。同样地，互联网平台也必须有大量的用户才能形成规模效应，互联网平台就是依赖网络效应控制足够多的用户，用户规模越大，平台就对用户越重要，也就越能渗透进用户的日常生活。另外，平台还被设计成一个完美地提取和使用用户数据的“社会装置”——通过向不同社会群体提供平台和中介，平台将自己置于社会监视和提取这些群体之间的所有交互活动的中心，平台控制者拥有对信息交换双方的排他控制权力。从根本上说，平台的用户思维和数据思维都是一种典型的垄断逻辑，平台的最终诉求是形成一个赢家通吃的寡头市场，这种由数字技术“加持”的全新数字经济流通形式就是“平台资本主义”。

第三，资本意志是互联网平台扩张垄断的根本动因。商业资本的目的就是最大限度地增值和攫取最大利益，传统时代商业资本通过占领市场和更多用户来保持自己的垄断地位。但是，在数字时代，“大数据”“算法推送”“人工智能”等新技术概念遮蔽了建立在这些技术应用之上的数据权力与商业资本。平台经济最早就是资本以技术为外衣生成的新型经济模式，互联网平台早期都是依靠商业资本的帮助完成市场拓展和原始积累的，互联网平台发展壮大后，商业资本依然占据着股权结构的主要部分。因此，表面上看，互联网平台是新技术公司，承担着科技创新的重要职责，但其实平台通过将数据和关系私有化和商业化，实现对社会个体的“监视”和“关系贩售”，进而行资本扩张之实。互联网平台最终容易转变为资本与权力再生产的商业化场域，成为资本逐利与权力控制的数字围场。

第四，市场壁垒是互联网平台扩张垄断的直接动因。与其他国家和地区相比，国内互联网平台没有遭遇Google、Facebook、Twitter等国际科技巨头的激烈竞争，而是在借鉴了国际公司的先进技术后，基于国内庞大的市场规模实现迅猛发展。以百度、阿里巴巴、腾讯、京东、字节跳动、美团、滴滴、小米为代表的国内互联网平台运营商，在相对舒适的市场竞争环境下占据各自的生态位并不断扩张。国内互联网平台之间心照不宣的市场细分，使得他们很容易在占全球五分之一左右的互联网市场规模内轻松占据垄断优势地位。如果没有具有市场壁垒的中国市场，国内互联网平台很难在短时间内形成当前的垄断优势，并且在世界互联网市场也作为一种特殊类型的企业而存在。

02 互联网平台垄断的深远影响

互联网平台的不断扩张发展并非有害无益。互联网平台往往拥有较强的资本实力，不断探索新技术开发与科技创新，一定程度上推动了技术进步；同时，互联网平台的网络效应也使其边际支出成本不断下降，规模收益不断提升，促进社会需求供给不断提升；互联网平台在达到国内用户市场增长的天花板后会主动出击海外，以其雄厚的资金、成熟的市场运营理念，最大限度地提升中国互联网平台在国际市场的产品输出能力。此外，互联网平台的不断扩张在一定程度上也促进了数字基础设施的完善与发展。以上种种都是互联网平台扩张带来的有益之处。但是，随着互联网平台提供的产品越来越多元（包含准公共物品甚至公共物品），平台兼具的公共属性和市场属性可能使其面对利益冲突，平台垄断带来的负效应也不断彰显。

第一，互联网平台将具有公共属性的数据和关系资源私有化与商业化，危及社会运行基础。互联网平台最核心、最重要的资源就是用户数据和社交关系，个别互联网平台甚至隐匿地修改其服务条款，用户即使退出该网站也无法删除他们的数据，而很多数据关系到个人隐私、公共安全甚至是国家安全，这些数据资源本身已经具备了准公共物品的属性，理应由代表公共利益的组织所掌握。互联网平台利用这些数据及其关系变现，进行信息流广告推送、大数据交易，甚至影响部分国家的大选走势。因此，在明确平台数据归属的前提下，规范大数据交易和获利已经刻不容缓。

第二，互联网平台在资本的裹挟下进行舆论控制，不利于舆论生态健康有序发展。资本一方面具有天然的扩张性，另一方面又善于借用各种伪装手段来掩饰自己的贪婪，必然会对网络舆论生态进行变相控制。2020年6月，阿里巴巴集团高管被爆料个人生活作风问题并登上微博热搜榜，因阿里巴巴是新浪微博的第二大股东，新浪微博在短时间内即删除了相关热搜话题，控制事件相关信息传播；随后，网信部门针对微博在该事件中干扰网上传播秩序对其进行约谈，责令其立即整改，暂停更新微博热搜榜一周。近年来，个别技术资本新贵开始介入网络舆论生态，通过控制热搜话题排序、关键词过滤、全网删除负面新闻等手段对舆论进行隐性控制，有与公权力叫板的潜在趋势。每次公共事件发生都能成就几个微信大号，舆论背后是资本的狂欢，这在一定程度上不利于健康舆论生态的形成。

第三，互联网平台改变了传统新闻资讯的传播格局，主流媒体影响力和话语权不断流失。近年来，互联网平台高歌猛进，改变了传统的社会舆论生成路径，颠覆了以往以点带面、主流媒体主导的新闻舆论传播格局。表面上看，网民拥有了门槛更低的发声渠道，可以自由选择社交平台发表言论；实际上，互联网平台控制了信源和信息传播渠道，利用算法推送为每个用户编制了“舒适的信息茧房”，给个人“投喂”信息；利用社交关系为价值观相同的人群编造了“社交小圈子”，圈子内的群体价值观更加极端化，使得社会群体越来越撕裂与群氓化。

互联网平台坐拥庞大用户、海量数据、先进算法，全方位垄断民众信源和网络生活。平台作为一种新型社会组织形式，政策法规和行业自律跟不上其扩张的节奏，实际上处于一种“自我监管”状态，而部分平台也由此成为虚假信息、网络谣言、煽动性言论泛滥的“乐土”。在一定程度上，平台已经掌握了网络空间话语和规则的定义权、裁量权、解释权，同时身兼运动员、裁判员、审判长、行刑队等多重角色，可随时放大或压制特定声音，影响正常社会辩论和政权选举，这种特权对传统公权力造成了前所未有的挑战，甚至凌驾于国家主权之上，被称为“超国家权力”。

第四，互联网平台的监管成本不断提升，一定程度上危及国家安全和互联网主权，并日益成为地缘博弈的政治武器和全球性政治工具。随着互联网平台的不断扩张，其影响力已经渗透到社会生活的方方面面，平台垄断的手段和方式也日益隐匿化，一定程度上增加了国家监管平台的成本。近年来，部分互联网平台开始谋求货币权。例如，Facebook正在开发自己的数字货币，名为Diem（前身为Libra），Diem是一种基于区块链的许可支付系统，金融监管机构和银行担心其可能会影响全球经济甚至导致美元贬值。

此外，2011年“阿拉伯之春”、2016年英国脱欧公投背后均有互联网平台推波助澜，体现了美国利用互联网巨头塑造舆论、筛选信息、精准打压的强大能力。据统计，2020年美国大选期间，超过1亿的社交机器人在Facebook上发布与选举相关的政治信息，很大程度上左右了大选走向。2021年1月，美国发生史无前例、震惊世界的特朗普支持者冲闯国会事件，事件发生后，美国最有影响力的Twitter、Facebook等多个社交媒体平台以“煽动暴力”为由集体冻结或限制特朗普及其竞选团队和7万多支持者的账号，特朗普在互联网空间被宣判“社会性死亡”。这一事件提醒各国政府，牢牢掌握话语权是互联网全球化时代最紧迫的任务，一旦被国际互联网平台巨头卡住脖子，就会落得与特朗普一样的结局。可以想见，未来各国会加大本国互联网市场的进入壁垒和加强本国互联网市场的垄断规制，最终会出现网络空间的逆全球化趋势。

03 互联网平台的公共治理路径与策略

需要说明的是，对互联网平台进行治理的目的是通过规范其弊端最终为平台的健康发展保驾护航。因此，治理主体必须认识到，平台的垄断性是其与生俱来的天性，伴随经济增长和科技创新，这一天性将不断被放大，互联网平台本身不仅是经济发展和技术进步的产物，在数字经济时代更是推动经济发展和科技创新的直接动力。

历史上，人类“驯服”垄断企业，无非是依靠公众舆论的压力和政府治理水平的进步，但在今天，由于政府等市场监管机构已经很强大，所以要格外谨慎，以免扼杀了平台企业能带来的增长和创新。另外，新型传播技术与媒介层出不穷，社会群体的圈层化日益加剧，“微粒化社会”与“分布式社会”日益形成，圈群式的分布式社会结构日益替代了传统金字塔式的科层制结构，风险社会来临，公权力并不是无所不能的，因此需要平台型企业来实现社会、政治、经济、文化的整合，平台型企业也有其产生和存在的必然性和时代意义。但是，互联网空间从来不是法外之地，线上经济活动、企业活动与线下一样，也需要建立规范、有序的市场秩序和舆论生态。

第一，做好顶层制度设计，必要时考虑征收数字服务税，加强平台经济治理。平台经济的核心是流量、用户数据与生态，互联网垄断巨头成功的核心是无偿占用甚至滥用用户的个人数据，使得用户成为其无偿的“数字劳工”。从某种意义上讲，平台的所有价值均来源于普通用户，因此，用户理所当然地应该享受平台创造的收益和价值。然而，平台不可能直接将收益公平地分配给其每一个用户，政府等公权力部门作为全体公众的代表，可以像征收市场交易税一样，对平台企业征收数字服务税，特别是对于拥有大型科技平台、拥有大型数据平台、拥有巨大消费者流量的机构来说，这一举措在其未来规划中必须提上日程。未来，我国相关管理部门需要密切跟踪数字服务税国际改革进展，加强数字税理论研究和实践探索。一方面，要积极参与国际数字税收规则的制定，另一方面，要结合我国数字经济发展实际，建立规范、公平、科学、合理的数字税制度，这是加强平台经济治理的应有之义。

第二，完善相关反垄断立法，明确垄断标准，设立专门机构，保障反平台垄断政策真正发挥作用。在古代，商品贸易均设有专门的税官和监管部门，平台治理首先需要明确界定市场范围，制定相关标准，衡量进入该市场的企业的市场份额及集中度，明确市场进入障碍和潜在的竞争威胁，完善和加快反垄断立法，帮助执法机构高效地对影响竞争的各种证据进行采集与固定。然而，需要说明的是，遵守商业道德的数据流动有利于技术进步和社会的公平竞争，国外的司法实践在认定涉及大数据的竞争是否构成不正当竞争时，一般采取审慎包容的态度。其次，平台治理应设立专门的反垄断执法机构，减少执法的中间环节，确保责任明确到具体的机构，新的政策也由专门的部门来执行，这样不仅可以提高监管效率，也能够推动社会更高效地运作。

第三，明晰平台数据的归属权和使用范围，创立数据资产评估及定价标准，优化数据共享机制，确立个人数据的可携带权，促进数据有序流动与合理获益。首先，可以考虑利用区块链技术将消费者、管理者和企业连接在同一利益链中，明确数据的使用权及使用规范、数据的归属，让每个参与者都能从数据流通中获利，化解企业与个人数据所有权的潜在冲突，使数据市场更高效地运行。其次，确立个人数据的可携带权，平衡企业和用户的数据使用权，促进数据流动。数据的可携带权可以减轻平台对用户的锁定效应，由于可携带的个人数据保存相对完善，企业之间的竞争与技术创新可以让用户获得更加优质和个性化的服务，以及数据市场流通效率提高带来的其他福利。再次，创立统一的数据资产评估标准，既可以为数据定价提供参考，也可以使数据流通规则更透明，限制数据垄断企业对竞争对手的影响力，增强数据市场的活力和创新能力。因为数据资产已经具备了公共产品的基本属性，数据资产的质量评估及其定价标准的确定都需要公共部门参与，以增强其权威性和有效力。

第四，加强和完善国有资本参股机制，优化互联网平台股权结构，真正促进互联网平台健康有序发展。目前，管理部门已经开始试水让国有资本参股互联网平台运营企业。一方面，这有利于互联网平台企业与互联网监管部门建立彼此信任的关系，国有资本派出的董事可以指导互联网平台合理合规地规避一些潜在行业政策风险（如数据安全、个人隐私等），更好地梳理本土业务，从而增强相关企业在合规方面的透明度。另一方面，国有资本参股并不影响公司的实际业务发展及公司未来的潜在利润分配，还可以增强企业的组织机构透明度和政府指导的参与度，最终助力相关企业顺利上市。

第五，从“党管媒体”到“党管数据”，重构平台时代新闻舆论传播格局，重建主流媒体信源和舆论“定盘星”的角色。数字时代“党管数据”是互联网平台治理需要掌握的红线和基本原则。当然，“党管数据”并不是舍弃主流媒体，虽然传统主流媒体之于社会认知、社会舆论的“压舱石”“定盘星”作用已经在很大程度上被解构。前互联网时代，传统主流媒体构造了人们心中的“社会问题单”，是形成社会焦点、设置社会议题，引导社会舆论至关重要的传播力量。换言之，它在相当大程度上决定着人们看到什么、关心什么以及持有什么观点去看、去想、去判断。但是，在社会信息流动的总格局中，传统主流媒体（包括其主办的“两微一端”）所占传播流量的份额已经不到20%。

因此，需要推行以下两个重要举措。一是加强对主流媒体的版权保护。无论社交媒体还是商业媒体，使用主流媒体版权资源必须付费。应通过完善相关法律法规，对主流媒体内容版权加以保护。二是垄断性社交平台应无偿、无条件地向代表国家利益的主流媒体开放数据资源，尤其是其用户数据、位置数据、营销数据等。主流媒体转型，除了需要增强媒体对数据的利用和掌控外，专业媒体和传播工作者在未来传播活动中的主要价值与角色也需要进行转变，不再直接参与内容生产，而是为用户生产内容、职业生产内容和机器生产内容创制模板、创新模式，开拓新领域和新功能，平衡社会表达中的信息与意见， 建设传播领域的文化生态，等等。

互联网平台治理不可能一蹴而就，监管部门必须紧跟平台形态的演进，不断加强顶层设计，完善法律法规体系，推动形成多元主体参与的公共治理体系。只有这样，才能真正将互联网平台“抓进”制度的笼子之中。但是,互联网平台治理必须在确保其健康有序发展的前提下进行，以危害平台正常发展为代价甚至鼓吹国有化和公有化的极端举措是不合适的，最终也会危及数字时代经济发展的根本。

【本文系国家社科基金重大项目“健全重大突发事件舆论引导机制与提升中国国际话语权研究”的阶段性成果,项目编号:20&ZD319】

文章来源：《学术前沿》杂志2021年11月上（微信有删节）