宏观经济政策（简称“宏观政策”）目标设定是宏观政策制定的关键环节，对宏观政策的最终效果发挥着决定性作用。合理的政策目标设定，有助于稳定经济的短期波动，对宏观政策具有重要的指导意义。不合理的政策目标设定会降低宏观政策的调控效率，反而会加剧经济波动，甚至引发经济与金融危机。比如，20世纪70年代的美国滞胀危机很大程度上就源于政府追求过高的经济增长速度，从而实施了过于积极的财政政策与货币政策。

　　不过，宏观政策目标不等同于国家治理目标。国家治理目标一般包含经济发展、制度建设、社会稳定与环境治理等多个维度。宏观政策目标主要包含经济稳定与金融稳定两个方面。就经济稳定而言，宏观政策旨在实现增长稳定、就业稳定和物价稳定，每一年的政府工作报告通常都会设定经济增速、城镇新增就业人数和失业率、物价涨幅的目标值。就金融稳定而言，宏观政策旨在防控金融风险，从而维护金融体系的稳定运行，近年来的政府工作报告也都对金融风险防控作出了明确要求。因此，本报告将从经济稳定和金融稳定两个方面对2020年中国宏观政策目标设定的合理性进行评价。

　　一、经济稳定目标设定的合理性评价

　　第一，考虑到疫情冲击下经济运行存在较大的不确定性，2020年没有明确设定GDP的具体增长目标具有合理性，但仍高度重视经济增长。

　　2020年政府工作报告指出“我们没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素”。虽然2020年政府工作报告没有明确提出GDP目标，但预算赤字率等其他指标体现了对名义GDP增速的要求。2020年政府工作报告提出，“今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元”。根据赤字率的计算公式可以倒推出2020年名义GDP要达到约104.44万亿元，这意味着2020年名义GDP增速力争要达到5%左右。面对疫情的巨大冲击，以及在一季度GDP实际增速大幅下滑至-6.8%、名义增速大幅下滑至-5.3%的情况下，2020年5月份发布的政府工作报告依然对全年的经济增长提出了较高的要求，体现出政府部门对经济增长的高度重视。

　　事实上，保持一定的经济增速对于当前中国经济社会发展至关重要。从短期来看，经济增长是稳定居民就业与保基本民生的重要基础，是完成“六稳”、“六保”工作的重要保障。就稳定居民就业而言，近年来GDP每增长1%带动的新增就业人数不断增加，从2015年的187万人增长到2019年的222万人。按照增长就业弹性的增长趋势，要完成2020年政府工作报告提出的900万新增城镇就业目标（在一季度已完成229万新增城镇就业的情况下），GDP实际增速需要在一季度为-6.8%的情况下实现全年1.5%以上的正增长，这对经济增长提出了一定的要求。就保基本民生而言，保民生核心是保收入，而居民收入与经济增长息息相关，与GDP增速基本保持同步变化。因此，保民生与稳定居民收入也需要以经济增长的相对稳定作为支撑。

　　从中长期来看，中国面临到2035年基本实现社会主义现代化的重要任务，这也对经济增长提出了要求。党的十九大报告明确指出，“从2020到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”。党的十九届五中全会进一步对基本实现社会主义现代化的内涵进行细化，对经济增长提出了“经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶”和“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”等明确要求。从跨越中等收入陷阱、跻身创新型国家行列与追赶中等发达国家三个维度来看，2020—2035年中国人均实际GDP水平要达到翻一番的要求，即2020—2035年中国实际GDP年均增速要达到4.8%左右。习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》说明中指出，中国“到‘十四五’末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的”。因此，从中长期的发展要求来看，2020年中国经济保持较快增长依然十分重要。

　　第二，就失业率目标而言，城镇调查失业率上调0.5个百分点，既考虑了疫情冲击的影响，也体现了宏观经济政策积极应对的立场。

　　近年来，政府部门对就业目标的重视程度不断提升。2018年首次增设城镇调查失业率目标值，有效弥补了城镇登记失业率指标的不足，能够更加全面和真实地反映失业情况。2019年强调要“实施就业优先政策”，并且与就业相关的目标首次排在了CPI涨幅目标之前。2020年则提出“就业优先政策要全面发力”，在没有设定GDP增速目标的情况下，将城镇调查失业率设定为6%左右、城镇登记失业率设定为5.5%左右，城镇新增就业设定为900万人以上。不仅如此，还将维持就业稳定设定为“六稳”和“六保”工作的首要目标，意味着把就业目标摆在了更为重要的位置。

　　从具体指标设定来看，将城镇调查失业率设定为6%左右，比2019年上调0.5个百分点；城镇新增就业设定为900万人以上，比2019年下调200万人。考虑到疫情本身的发展存在较大不确定性，2020年适当上调城镇调查失业率目标以及下调城镇新增就业目标具有一定的合理性。不过，2020年城镇调查失业率目标仅上调了0.5个百分点，调整幅度并不大，这也体现了政府积极运用宏观经济政策与“六稳”、“六保”政策缓解就业压力的决心。

　　第三，就价格总水平目标而言，由于CPI包含食品价格波动较大，宏观经济政策应明确设定核心CPI的具体量化目标，对食品价格应给予关注但不应过多地影响宏观经济政策目标的设定。

　　2020年CPI涨幅目标设定为3.5%左右，比2016—2019年3%的目标值提高了0.5个百分点。这主要是因为在食品类价格上涨的推动下，2020年一季度CPI涨幅持续位于高位，再加上积极宏观政策的实施可能会带来一定通胀压力，由此适度上调CPI涨幅目标具有一定的合理性。

　　不过，对于宏观政策目标而言，更应该关注剔除食品和能源价格的核心CPI，明确设定核心CPI的具体目标值。这是因为，CPI包含了食品与能源价格等容易受到季节性与随机性因素干扰的组成部分，从而具有较强的波动性，这容易扰乱公众的通胀预期，甚至可能会误导宏观经济政策的制定。虽然维护食品价格稳定很重要，尤其是中国的中低收入人群规模较大，恩格尔系数相对偏高（2020年全国居民恩格尔系数为30.2%），食品价格上涨很容易对中低收入人群的生活质量产生影响。但是，维护食品价格稳定属于国家治理层面的任务，不应主要依靠宏观政策对CPI目标的调控来实现，而应依靠产业政策与社会政策加以应对，增加食品供应并增强对中低收入群体的保障。因此，未来宏观政策在设定价格总水平方面的目标时，应明确设定核心CPI的定量目标，对食品价格予以定性关注。

　　二、金融稳定目标设定的合理性评价

　　金融稳定的核心是要防控金融风险，保证金融体系的稳定运行，守住不发生系统性金融风险的底线。2008年全球金融危机的教训表明，经济稳定不能保证金融稳定，一旦金融体系出现大幅波动，会对经济运行产生巨大的冲击。由此，宏观政策既需要保证经济稳定，也需要保证金融稳定。由于货币政策和财政政策在实现经济稳定的同时难以兼顾金融稳定，宏观审慎政策就成为实现金融稳定的核心政策工具。近年来，中国对于金融稳定的重视程度在不断提高，2016—2019年的政府工作报告均提出了防范和化解金融风险的相关要求。

　　2020年政府工作报告进一步指出，要“加强金融等领域重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线”，凸显了对金融稳定的高度重视。事实上，当前中国仍存在一些金融风险与隐患值得警惕。一是房地产泡沫化风险，依然是威胁金融安全的“灰犀牛”。二是高债务风险，居民部门杠杆率上升速度较快，企业部门杠杆率偏高，地方政府的隐性债务问题与局部地区的政府债务风险较为严重。三是金融体系的信用风险和流动性风险，高债务压力下债券市场信用风险有所增加，商业银行的不良贷款风险隐患加大。同时，部分金融机构的流动性状况较为紧张。四是不当的金融创新风险，主要表现为影子银行规模的扩张与各类金融乱象的涌现。这一风险在过去几年金融监管强化的作用下有所改善，但仍需巩固。五是国际大环境不确定性下的外汇风险，面对贸易保护主义抬头叠加疫情冲击等多重因素影响，人民币汇率仍存在大幅波动的风险，资本外流压力依然存在。因此，2020年金融稳定目标的设定突出强调“加强金融等领域重大风险防控”与“坚决守住不发生系统性风险底线”具有必要性。

　　三、结语

　　宏观政策目标设定是制定宏观政策的核心内容之一，本报告基于2020年政府工作报告的相关表述，从经济稳定和金融稳定两方面对2020年宏观政策目标设定的合理性进行了系统评价。经济稳定方面，就GDP增速而言，虽然2020年在疫情的影响下没有明确设定GDP增长目标，但政府部门仍高度重视经济增长。就失业率而言，城镇调查失业率有所上调，主要是考虑了疫情对就业市场的冲击，不过上调幅度不大，体现了宏观政策积极缓解就业压力的立场。就CPI涨幅目标而言，考虑到年初食品价格的上涨，2020年CPI涨幅目标有所上调具有合理性。但是，宏观政策更应关注核心CPI并设定其具体目标值。金融稳定目标设定方面，2020年政府工作报告着重强调要“加强金融等领域重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线”，凸显出对金融稳定的高度重视。

　　未来在宏观政策目标的设定上，应该明确区分国家治理目标与宏观政策目标的不同。国家治理目标包含经济发展、制度建设、社会稳定与环境治理等多个维度，相比于宏观政策目标更为宽泛。宏观政策目标主要就包含经济稳定与金融稳定两个方面。将国家治理目标与宏观政策目标进行明确区分，有助于精简宏观政策的目标，提高宏观政策的调控效率，从而更好地完成经济与金融双稳定的重要任务。

　　注：本文是中国人民大学陈彦斌教授团队撰写的《宏观政策评价报告2021》之分报告一《政策目标设定的合理性评价》的核心内容，完整版本的报告即将发表在《经济研究参考》。《宏观政策评价报告2021》在持续5年的报告基础上，在“大宏观”和“三策合一”视角下，结合宏观经济理论与中国国情，从“政策目标设定的合理性”、“政策整体效果”、“政策力度”、“政策传导效率”、“政策空间”、“预期管理”、“政策协调性”七大维度对中国宏观政策进行系统评价。作为一项创新性的基础研究，该报告具有重要的理论意义和政策价值，不仅有助于倡导问题导向的宏观理论研究，而且有助于发现宏观政策制定和实施过程中的成功经验和有待改进之处，从而更好地实现“稳增长”和“防风险”等重要目标。

　　（作者：刘哲希 对外经济贸易大学国际经济贸易学院讲师；王兆瑞 中国人民大学经济学院博士研究生；陈彦斌 中国人民大学国家经济学教材建设重点研究基地执行主任、经济学院教授、中国宏观经济论坛核心成员）